Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольная мена земельного участка -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
1. В комментируемой ст. 7.10 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольную уступку права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом.
Целью ст. 7.10 КоАП РФ является охрана прав собственников на природные ресурсы - земли, недра, лесные участки или водные объекты, а также обеспечение надлежащего порядка их оборота.
Сфера действия комментируемой статьи охватывает интересы законного собственника - государства, а также интересы граждан и юридических лиц - собственников, владельцев, арендаторов и других законных пользователей.
Федеральным законом от 28.12.2009 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" слово "переуступка" законодатель заменил на "уступку".
Объектом правонарушения являются отношения собственности на природные ресурсы.
Предметом правонарушения являются:
а) земельный участок. Согласно п. 3 ст. 6 Земельного кодекса РФ земельный участок как объект права собственности и иных прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи.
В силу п. 1 ст. 209 Гражданского кодекса РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Согласно п. 2 ст. 264 Гражданского кодекса РФ лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
В соответствии с п. 3 ст. 264 Гражданского кодекса РФ владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом;
б) недра - часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (преамбула Закона N 2395-1).
Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Согласно ст. 17.1 Закона N 2395-1 право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленном гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных указанным Законом или иными федеральными законами;
в) лесной участок, т.е. земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и Лесного кодекса РФ (ст. 7 Лесного кодекса РФ).
Согласно ст. 9 Лесного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут, публичный сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и земельным законодательством, Федеральным законом "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ;
г) водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (ст. 1 Водного кодекса РФ).
В соответствии со ст. 9 Водного кодекса РФ физические лица, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены главой 3 Водного кодекса РФ. Естественное изменение русла реки не влечет за собой изменение или прекращение права пользования этим водным объектом, если из существа правоотношения и Водного кодекса РФ не следует иное. Физические лица, юридические лица приобретают право пользования подземными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах.
2. Объективная сторона правонарушения состоит в совершении следующих активных действий:
1) самовольной уступки права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом. В юридической литературе справедливо отмечается, что неудачное использование законодателем при формулировании диспозиции ст. 7.10 КоАП термина "уступка" повлекло неправильное толкование данной нормы субъектами имущественного оборота (Ерш А.В. О некоторых вопросах применения статей 7.1 и 7.10 КоАП РФ. Проблемы соотношения указанных норм с нормами Земельного и Гражданского кодексов Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2005. N 7). Так, например, в Постановлении ФАС Московского округа от 06.12.2004, 18.11.2004 N КА-А40/10720-04 указывается: "Довод кассационной жалобы о том, что самовольная переуступка прав пользования допустима, поскольку предусмотрена в ст. 382 Гражданского кодекса РФ, не может быть принят во внимание - в ст. 382 Гражданского кодекса РФ речь идет не о переуступке любого права (например, права аренды), а об уступке именно права требования, при которой подразумевается и смена собственника. В данном случае заявитель по условиям договора аренды подобным правом требования не обладает, им произведена уступка прав на владение и пользование арендованным имуществом.
Статья 7.10 КоАП РФ предусматривает положения о самовольной переуступке прав пользования земельным участком, имея в виду в том числе и незаконную передачу права пользования как составляющей части элемента вещного права.
Тем самым под самовольной переуступкой права КоАП РФ понимает самовольное (неправомерное) распоряжение судьбой земельного участка путем передачи его в аренду, результатом которой является одновременная передача с самим объектом недвижимости и права пользования этим земельным участком, т.е. извлечения из него полезных свойств".
Следует подчеркнуть, что действующее гражданское законодательство допускает уступку только обязательственного права. Поэтому термин "уступка прав пользования", использованный законодателем в ст. 7.10 КоАП, нуждается в ином толковании, чем термин "уступка", применяемый в Гражданском кодексе РФ (см. подробнее: Ерш А.В. О некоторых вопросах применения статей 7.1 и 7.10 КоАП РФ. Проблемы соотношения указанных норм с нормами Земельного и Гражданского кодексов Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2005. N 7).
Судебная практика исходит из того, что под самовольной уступкой, предусмотренной ст. 7.10 КоАП РФ, понимается самовольное (неправомерное) распоряжение судьбой земельного участка (части земельного участка) путем передачи его в аренду, результатом которой является передача права пользования этим земельным участком, то есть извлечение из него полезных свойств (см., например, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2014 N 09АП-25291/2014-АК по делу N А40-15371/14);
2) самовольной мены земельного участка. Согласно ст. 567 Гражданского кодекса РФ по договору мены каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороны один товар в обмен на другой.
Правовым основанием наступления административной ответственности в указанных случаях являются действия, направленные и предпринятые для совершения незаконной сделки.
Для привлечения к административной ответственности в рамках комментируемой статьи подлежит доказыванию:
наличие у нарушителя права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом;
факт уступки права пользования землей, недрами, лесным участком, водным объектом или мены земельного участка;
факт того, что уступка права или мена произведены самовольно.
Так, в Постановлении ФАС Поволжского округа от 15.01.2010 по делу N А55-13710/2009 указано, что "...для привлечения к административной ответственности подлежит доказыванию наличие у нарушителя права на земельный участок, факт переуступки этого права, а также то обстоятельство, что переуступка права пользования земельным участком произведена самовольно.
Обществу вменялась самовольная переуступка права пользования земельным участком, однако не указаны обстоятельства, в силу которых Управление сделало вывод о том, что переуступка права пользования земельным участком была самовольной".
В то время как, например, предоставление в аренду земельного участка, не прошедшего кадастровый учет, само по себе состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.10 КоАП РФ, не образует (см., например, Постановление ФАС Поволжского округа от 15.01.2010 по делу N А55-13710/2009).
В п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ" указано, что согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
Исходя из этого в судебной практике делается вывод о том, что самовольная уступка прав пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом не может относиться к категории длящихся правонарушений, так как оно считается оконченным с момента заключения договора и передачи объекта (см., например, Постановление ФАС Поволжского округа от 15.01.2010 по делу N А55-13708/2009).
ПРИМЕР.
В Постановлении ФАС Московского округа от 25.02.2010 N КА-А40/769-10 по делу N А40-109427/09-139-690 отмечается: "При принятии обжалуемого постановления апелляционный суд, применив положения ст. 4.5 КоАП, исходил из того, что на момент вынесения оспариваемого постановления истек срок давности, в течение которого предприятие могло быть привлечено к административной ответственности в соответствии со ст. 7.10 КоАП. Объективную сторону вменяемого учреждению административного правонарушения, как следует из оспариваемого постановления, образует факт заключения 15.11.2006 соглашения к договору, в то время как постановление вынесено 31.07.2009, т.е. по истечении установленного названной нормой материального права срока. Правонарушение, совершенное учреждением, с учетом даты заключения дополнительного соглашения к договору нельзя считать длящимся. Оспариваемое предписание, выданное на основании незаконного постановления о привлечении к административной ответственности, является недействительным.
Оснований полагать, что выводы апелляционного суда о применении названной нормы материального права являются неправильными, не имеется".
3. Субъектами правонарушения выступают граждане, должностные лица, а также юридические лица, осуществившие самовольную уступку права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольную мену земельного участка.
4. Субъективная сторона правонарушения характеризуется только умыслом.
