1. Комментируемая ст. 27.19 КоАП РФ посвящена помещению в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Данная мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях направлена на обеспечение исполнения одного из видов административного выдворения (ст. 3.10 КоАП РФ) - принудительного выдворения, которое заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан или лиц без гражданства через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации.
Иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов безопасности либо в специальных учреждениях до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации (п. 5 ст. 34 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ)).
Специальное учреждение - специальное учреждение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориального органа, предназначенное для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации, либо иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, или иностранных граждан и лиц без гражданства, принятых Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 2 Закона N 115-ФЗ).
В части 1 комментируемой статьи закрепляется, что помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, как обеспечительная мера, заключается:
- в их препровождении в специальные учреждения;
- либо в их препровождении в специально отведенные для этого помещения пограничных органов;
- во временном содержании их в таких специальных учреждениях до принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.
Особенностью данной обеспечительной меры является ее личный характер, при котором данная она применяется к физическому лицу, совершившему административное правонарушение. При этом субъектом применения данной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении являются специальные субъекты административной ответственности, наделенные статусом иностранного гражданина или лица без гражданства.
Следует отметить, что в данной статье отсутствует регламентация процессуальных сроков, поэтому применение указанной обеспечительной меры продолжается вплоть до принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.
В судебной практике установление в постановлении суда срока временного содержания признано не соответствующим положениям ст. 27.19 КоАП РФ, определяющим то обстоятельство, до наступления которого иностранные граждане или лица без гражданства, подлежащие принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, временно содержатся в вышеуказанных специальных учреждениях.
Таким обстоятельством законодатель признал момент принудительного выдворения за пределы Российской Федерации (Постановление Верховного Суда РФ от 21.07.2015 N 7-АД15-2).
Подобный подход законодателя противоречит ст. 22 Конституции РФ, допускающей арест, заключение под стражу и содержание под стражей только по судебному решению и ограничивающей срок досудебного задержания лица 48 часами. В связи с этим в научной литературе указывается на необходимость установить срок содержания лиц, привлеченных к административной ответственности, в специальных учреждениях до исполнения административного выдворения, поскольку в противном случае выдворяемые лица фактически лишаются свободы на неопределенное время (Селезнев В.А. Исполнение отдельных видов административных наказаний // Журнал российского права. 2016. N 2. С. 93 - 104).
Обязанность по препровождению иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, предусмотренные Законом N 115-ФЗ, возложена:
на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в случае вынесения постановления по делу об административном правонарушении судьей (ст. 11 Федерального закона от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах" и Приказом ФССП России от 17.12.2015 N 596 "Об утверждении Порядка организации деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов");
на должностных лиц пограничных органов на основании постановления судьи или решения соответствующего должностного лица пограничного органа - в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации (Приказом ФСБ РФ от 23.12.2008 N 631 "Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства").
2. В части 2 комментируемой статьи установлено, что содержание в специальных учреждениях применяется в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства в целях обеспечения исполнения принятого по делу постановления судьи о назначении административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации или решения должностного лица пограничного органа в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства по административным правонарушениям в области защиты Государственной границы Российской Федерации.