Организация или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати тысяч до ста тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до одного миллиона рублей.
1. Комментируемой ст. 7.14 КоАП РФ установлена административная ответственность за организацию или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.
Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 96-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в комментируемую статью были внесены изменения, которые направлены на совершенствование механизма противодействия нарушениям в области охраны объектов культурного наследия. В частности, с учетом изменений противоправным деянием признается не только проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия, но и организация таких работ.
Объектом правонарушения являются общественные отношения в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и указанным Федеральным законом.
Порядок включения объектов культурного наследия в реестр определен в ст. 18 Закона N 73-ФЗ.
В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 590 "О Министерстве культуры Российской Федерации", Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, туризма, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.
В силу пункта 4 указанного Положения Министерство культуры Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе с Министерством просвещения Российской Федерации и Министерством науки и высшего образования Российской Федерации при выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере образования в области культуры и искусства, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В соответствии с п. 1 ст. 36 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в ст. 30 названного Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований указанной статьи.
Строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия (п. 3 ст. 36 Закона N 73-ФЗ).
Согласно ст. 99 Земельного кодекса РФ к землям историко-культурного назначения относятся земли:
1) объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;
2) достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;
3) военных и гражданских захоронений.
Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением.
Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (ч. 2 ст. 99 Земельного кодекса РФ).
На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (ч. 3 ст. 99 Земельного кодекса РФ).
2. Объективная сторона правонарушения состоит в организации или проведении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.
Согласно п. 1 ст. 36 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в ст. 30 названного Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований данной статьи.
В соответствии с ч. 5.1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого проекта, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, выдается разрешение на строительство в соответствии с указанным Кодексом.
ПРИМЕР.
"...работы, производимые на объекте, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта. Так, к объекту пристроен 2-этажный кирпичный объем площадью застройки около 60 кв. м и установлен (некапитальный) одноэтажный объем, который примыкает к жилому дому по адресу: *** (далее - пристройки). Возведение данных пристроек предусмотрено проектной документацией, согласованной Мосгорнаследием 12.12.2013 N м 16-291506/3.
Между тем разрешение на проведение строительных работ, связанных с реконструкцией объекта, в порядке ст. 51 Градостроительного кодекса РФ Мосгорнаследием не выдавалось, заявка на выдачу такого разрешения не поступала, что указывает на нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).
Указанные действия (бездействие) ОАО "ЦКР" образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ" (Постановление Московского городского суда от 21.07.2016 N 4а-2162/2016).
Судебная практика исходит из того, что административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.14 КоАП РФ, является длящимся правонарушением (см., например, Постановление N 5-122/2017 от 1 июня 2017 г. по делу N 5-122/2017).
3. Субъектами административной ответственности являются граждане, должностные лица и юридические лица, организующие или проводящие земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.
ПРИМЕР.
"Поскольку субъектом административной ответственности по ст. 7.14 КоАП РФ является лицо, в том числе и юридическое, которое организует или проводит земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, указанные обстоятельства, в силу положений ч. 5.1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, требовали от ОАО "ЦКР", выступающего в качестве подрядной организации для осуществления работ по реставрации объекта культурного наследия, получения разрешения на строительство в соответствии с указанным Кодексом, чего обществом сделано не было, что не отрицалось его законным представителем, в том числе и в доводах настоящей жалобы.
В силу ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Изученные материалы дела свидетельствуют о том, что у ОАО "ЦКР" имелась возможность для соблюдения законодательства об охране объектов культурного наследия, за нарушение которого ст. 7.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, в связи с чем действия ОАО "ЦКР" по ст. 7.14 КоАП РФ квалифицированы судебными инстанциями правильно в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями КоАП РФ" (Постановление Московского городского суда от 21.07.2016 N 4а-2162/2016).
4. При определении субъективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ, подходы судебной практики разделились. В одних случаях суды исходят из того, что субъективная сторона выражается в форме умысла или неосторожности (см., например, решение Пензенского областного суда от 28.11.2017 по делу N 12-197/2017). В других случаях отмечается, что субъективная сторона характеризуется только умыслом (решение Московского областного суда от 28.08.2014 по делу N 12-2427/14).
В соответствии со ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 16 Постановления от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Аналогичный подход к рассмотрению данного вопроса содержится в пункте 8 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 12.05.1998 N 14-П, согласно которому подлежат доказыванию как сам факт совершения соответствующего правонарушения, так и степень вины правонарушителя. Например, в Постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2013 по делу N А65-316/2013 отмечено, что при вынесении постановления о назначении административного наказания от 28.12.2012 N 25-12/АП ответчик ограничился лишь констатацией обстоятельств и не установил наличие в действиях общества вины в совершении вменяемого административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ (Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2013 по делу N А65-316/2013).
